▲ 한국식품연구원 구(舊) 성남시 분당구 백현동 부지에 건립된 아파트 단지 조감도. 감사원은 2018년 5월 감사보고서에서 식품연구원이 토지 매입사 측에 해당 부지를 매각하는 과정에서 문제가 있었다고 적시했다. 사진=해당 아파트 브랜드 홈페이지 캡처

《조선펍》이 23일 입수한 2018년 5월 감사원의 ‘공공기관 부동산 보유관리 실태’ 감사보고서에 따르면, 이른바 ‘백현동 논란’의 두 번째 문제점은 한국식품연구원(이하 식품연구원)이 구(舊) 사옥 부지(경기도 성남시 분당구 백현동 516 일원: 토지 11만2861㎡, 건물 연면적 1만7974㎡) 매각 과정에서 ▲매입사 부탁을 받고 ▲임대아파트 대신 분양아파트를 지을 수 있도록 ▲성남시에 ‘지구단위계획 입안 제안자’ 역할을 했다는 사실이다. 

감사원은 이에 대해 식품연구원은 지구단위계획 입안 제안자가 되어야 할 아무런 법적 의무가 없었고, 지구단위계획 입안 제안자 역할을 수행하는 것은 이권 개입 등을 금지한 행동 강령에 위반된다”며 아래와 같이 적시(摘示)했다. 

〈한국식품연구원 임직원 행동강령(이하 “행동강령”이라 한다) 제12조(이권개입 등 금지) 및 제12조의2(직위의 사적이용 금지)의 규정에 따르면, 임직원은 직위를 이용하여 부당한 이익을 얻거나 타인이 부당한 이익을 얻도록 하여서는 아니 되고, 직무의 범위를 벗어나 사적 이익을 위하여 소속 기관의 명칭이나 직위를 공표·게시하는 등의 방법으로 이용하거나 이용하게 해서는 아니 된다.〉

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사진=감사원 감사보고서 캡처

식품硏 백현동 부지 매입사 측, 분양아파트 짓기 위해 연구원에 '지구단위계획 입안 제안자' 역할 요청

감사보고서에 따르면 사건의 경위는 이렇다. 

식품연구원은 분당구 백현동 소재 구 사옥 부지의 원활한 매각을 위해 2015년 1월 22일 성남시에 용도 지역 변경(녹지에서 준주거지역으로)을 요청하면서 '공공성 확보를 위해 종전부동산 부지에 임대아파트를 건립'하는 계획(안)을 제출했다. 그해 9월 7일 용도 지역이 준주거지역으로 변경되자, 그달 24일 부지 매입사인 PFV(프로젝트금융투자회사) 법인인 주식회사 A(부동산 개발사 B사와 증권사 2곳이 참여)에 부지 소유권을 넘겼다.   

그러나 A사는 부지 소유권을 넘겨받은 후, 용도 지역 변경 당시 식품연구원에서 성남시에 제출한 ‘임대아파트 건립 계획’과 다르게 수익성 높은 ‘분양아파트’를 짓기 위해 ‘주민 제안’ 방식으로 지구단위계획(건축물 용도·용적률 등을 정하는 계획) 수립(입안 및 결정권자 성남시장)을 추진하고자 했다. 이에 따라 식품연구원은 부지 소유권 이전(移轉) 직후인 2015년 11월경 A사의 대표사인 B사로부터 “공공기관인 한국식품연구원 명의로 일을 진행하게 되면 지구단위계획 수립이 원활히 진행될 수 있으므로, 형식상 지구단위계획 입안 제안자가 되어 역할을 수행해 달라”는 취지의 부탁을 받았다. 

이에 대해 감사원은 “위 연구원은 A사의 대표사인 B사로부터 위와 같은 부탁을 받았을 때에는 이를 거부하여야 했다”며 “그런데도 위 연구원은 B사의 위와 같은 부탁을 수용했다”고 지적했다. 이하 감사보고서 내용이다.

〈(식품연구원은) 동(同) 업체로부터 ‘용도 지역 변경 신청 당시 종전부동산 부지에 임대아파트를 건립하기로 하였으나 이를 분양아파트로 변경할 수 있도록 선처해 달라’는 내용의 공문을 성남시에 제출해 달라는 요청을 받고 2015년 12월 24일 및 같은 해 12월 28일 2차례에 걸쳐 공문 내용을 이메일로 전달받아 그대로 한국식품연구원 명의의 공문을 작성하여 성남시에 송부하는 등 “지구단위계획 입안 제안자 역할 수행 내역”과 같이 2015년 11월 5일부터 2016년 12월 13일 사이에 24차례에 걸쳐 공문(공문 내용은 모두 B사로부터 이메일로 전달받음)을 작성하여 위 연구원이 실제로 위 지구단위계획 입안 제안 등을 하는 것처럼 성남시에 통보하거나 기부채납(R&D 용지 및 낙생초등학교 증축)을 책임지는 내용의 공증 확약서를 각각 성남시와 성남교육지원청에 제출하는 등 지구단위계획 수립에 부당 개입하여 B사의 영리활동을 부당 지원하였다.〉

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사진=감사원 감사보고서 캡처

성남시 및 성남교육지원청에 공문, 기부채납 공증 확약서 등 제출하며 '지구단위계획 입안 제안자 역할' 한 식품硏

감사원은 식품연구원 관계자들의 구체적인 사건 관련 행위들을 아래와 같이 적시했다. D·E가 식품연구원 관계자다.

〈형식상의 지구단위계획 입안 제안자 역할 수행 주요 내용

① 종전부동산 개발사업 계획 변경(임대주택→분양주택) 요청

○ 한국식품연구원은 종전부동산 부지에 당초 공공성을 고려하여 임대아파트를 건립하는 사업계획(안)을 성남시에 제출하고 용도지역 변경(자연녹지지역→준주거지역)을 받은 바 있음.

- 그런데 이와 관련하여2015년 11월경 종전부동산 소유권 이전 후 D은 B사 전무 H로부터 “분양아파트로 변경할 수 있도록 선처해 달라”는 내용의 공문을 성남시에 제출해 달라는 요청을 받고

- 2015. 12. 24. 및 같은 해 12. 28. 2차례에 걸쳐 전무 H로부터 공문 내용을 이메일로 전달받아 그 내용 그대로 공문을 작성하여 ♤본부장 E의 결재(전결)를 받아 성남시에 송부

② R&D 용지 기부채납 책임 부담

○ D은 전무 H로부터 “기부채납(R&D 용지: 24,943㎡) 책임은 한국식품연구원과 A사에 있다”는 내용의 공공 기여 확약서를 성남시에 제출해 달라는 부탁을 받고

- 2016. 1. 8. 전무 H가 요청한 내용 그대로 확약서를 공증하여 성남시에 제출하는 내용의 공문(내부 결재)을 작성하여 ♤본부장 E의 결재(전결)를 받아 같은 해 1. 12. 성남시에 제출

③ 낙생초등학교 증축 기부채납 책임 부담

○ D은 2016년 2월경 전무 H가 “한국식품연구원이 사업 시행자로서 낙생초등학교 증축 후 이를 성남교육지원청에 기부채납한다”는 내용으로 작성해 온 확약서에 대하여 한국식품연구원이 형식상 지구단위계획 입안 제안자 역할을 수행하지만 기부채납 책임까지 지는 것은 맞지 않다고 판단하고 A사가 책임을 지는 것으로 내용을 수정하여 공증한 후 전무 H로 하여금 이를 성남교육지원청에 제출하도록 하였으나

- 성남교육지원청이 지구단위계획 입안 제안자인 한국식품연구원이 사업시행자로서 기부채납 책임을 지지 않는 것을 문제 삼아 이를 반려하자 전무 H로부터 원래 내용으로 기부채납 확약서를 재공증하여 성남교육지원청에 제출해 달라는 부탁을 받고

- ♤본부장 E과 “한국식품연구원이 기부채납 책임을 확약하더라도 실제 피해가 발생할 가능성이 낮고, 종전부동산을 매입해 준 고마움이 있으니 협조해 주는 것이 좋겠다”고 상의한 후, 부원장 F 및 원장 G에게 “공증은 형식상 하는 것으로 연구원이 책임질 일이 없고, 종전부동산을 매입해 준 고마움이 있으니 협조해 주는 것이 좋겠다”고 보고하고

- 2016. 3. 3. 전무 H가 요청한 그대로 확약서를 공증하여 성남교육지원청에 제출하는 내용의 “도시관리계획 결정에 따른 낙생초등학교 증축 무상기부채납 확약서 재공증” 공문(내부 결재)을 작성하여 본부장 E 및 부원장 F 등의 중간 결재와 원장 G의 최종 결재를 받아 다음 날 낙생초등학교 증축 확약서를 성남시를 거쳐 성남교육지원청에 제출.

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사진=감사원 감사보고서 캡처

식품연구원은 2016년 12월 1일 백현동 부지에 분양아파트를 건립하는 내용으로 지구단위계획이 수립되자 같은 해 12월 6일 “사업 시행자를 토지 매수자인 A사로 변경한다”는 내용의 공문을 성남시에 통보했다. 이후 A사는 해당 부지에 임대아파트 건립 대신 2017년 7월 5일 1100여 세대 규모의 아파트를 건립·분양(1순위 청약 마감, 최고 경쟁률 42 대 1)하게 됐다. 이 아파트 단지에는 지난 6월 1223가구가 입주를 마쳤다.

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사진=성남시 고시 캡처

한편 당시 식품연구원은 감사원 측에 “행동 강령 위반은 사적 이익과 부당한 이익이 전제되어야 하는 것으로, 관련된 연구원 직원들이 사적 이익을 취하였다는 근거가 없고, 부동산을 매수한 업체가 얻은 이익을 부당한 이익으로 단정할 수 없어 행동 강령 위반으로 보기 어렵다”고 항변했다. 

이에 대해 감사원은 “공무원 행동 강령의 소관 부처인 국민권익위원회의 해석례에 따르면 부당한 이익은 경제적 이익 외에 특정인에게 유리한 상황 또는 우호적 평판 등 금전으로 산정할 수 없는 것도 포함한다”며 “이권 개입 등 금지 규정의 위반 여부는 공무원이 자신 또는 타인의 부당한 이익을 도모했는지 여부에 따라 판단되며, 어떠한 이익 등이 실제 발생했는지에 좌우되는 것이 아니라고 되어 있다”고 재차 강조했다. 이어 “또한 사적 이익은 경제적 이익 외에 금전으로 가액을 산정할 수 없는 것도 포함되며 ①직무 범위 외 ②본인 또는 타인의 사적 이익 도모 ③공표 게시 등의 방법 ④기관 명칭 또는 직위 이용 등을 직위의 사적 이용 금지 위반의 요건으로 하고 있다”고 부연했다.]

식품硏 "부동산 매수 업체 이익, 부당 이익으로 단정할 수 없어" vs 감사원 "받아들이기 어렵다" 

〈따라서 위 연구원이 B사로부터 “종전부동산 부지에 임대아파트 대신 수익성 높은 분양아파트를 건립하는 것으로 변경하여 지구단위계획이 원활히 수립될 수 있도록 지구단위계획 입안 제안자 역할을 수행해 달라”는 부탁을 받고, 공공기관인 위 연구원의 명의를 이용한 점, 위 연구원이 단지 형식상 지구단위계획 입안 제안자가 되어 위 업체가 요청하는 역할을 수행한 점, 위 연구원이 법적 의무도 없이 위 업체를 대신하여 기부채납(R&D 용지, 낙생초등학교 증축)까지 책임진 점 등을 고려할 때 위 연구원의 주장은 받아들이기 어렵다.〉

이에 따라 감사원은 식품연구원 측에 백현동 부지 ‘수의 매각’ 및 매입사의 ‘영리 행위’에 관여한 식품연구원 관계자들에 대한 징계를 권고했다. 

《조선펍》이 24일 식품연구원 홈페이지를 통해 확인한 결과, 실제 관계자 4명에 대한 징계가 이뤄진 것으로 확인됐다. 4명 중 2명은 주의 처분을 받았고, 1명은 해임(계약 종료에 따른 퇴사), 1명은 징계(정직) 처분을 받았다. 이는 감사원 재심의 결과에 따른 조치였다.

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사진=한국식품연구원 홈페이지 자료 캡처

식품硏 백현동 부지 용도 변경 당시 취지 무색케 한 '임대아파트→분양아파트'로의 전환 결정 

한편 일각에서는 해당 논란이 비단 식품연구원 일부 관계자들의 그릇된 처신에만 그치지 않는다고 지적한다. 결과적으로 백현동 부지에 임대아파트 대신 분양아파트가 다수 들어섰기 때문에, 당초 녹지에서 준주거지역으로 용도 변경을 요청할 당시 취지(임대아파트 건립)가 무색해진 게 아니냐는 비판이 나온다. 이는 끝내 ‘해당 부지에 임대아파트 대신 분양아파트를 짓게끔 승인해준’ 성남시에 대한 비판으로까지 이어졌다. 

이 같은 논리의 비판은 감사원이 관련 사건 감사에 돌입하기 1년여 전 성남시의회에서 먼저 촉발됐다. 2017년 4월 17일 성남시의회 본회의에서 당시 백현동 등이 지역구인 노환인 성남시의원(자유한국당)은 ‘5분 자유발언’에서 “한국식품연구원 부지가 공익을 위한 사회적 책무를 다하지 않고 민간에게 사익을 고스란히 가져다주는 특혜 의혹”을 제기했다. 

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사진=성남시 고시 캡처

노 의원은 “‘공공기관 지방 이전’이라는 국가 정책과 부지 매각 비용으로 이전 비용을 충당해야 하는 특수성에 따라 국토부와 식품연구원의 지속적인 요청이 있었고, 우리 시는 연구 시설 해제와 용도 지역을 자연녹지지역에서 준주거지역으로 변경해줬다”며 “(그러나) 해당 부지는 당초 민간임대주택으로 계획되어 협의됐으나, 어떠한 사유에서인지 도시 계획의 입안과 수립과정에서 분양주택 90%로 변경·결정됐다”고 지적했다. 이하 당시 회의록에 나온 그의 발언이다.

임대주택에서 분양주택으로 전환하게 되면 사업자는 임대 기간 주택을 관리하고 운영해야 되는 부담을 덜고 비교적 빠르게 투자금과 개발 이익을 얻고 해당 사업을 정리할 수 있어 이익이 발생합니다. 특히 2015년 4월 1일 이후 민간택지는 분양가 상한제가 적용되지 않아 우리 시에서 분양가를 규제할 수가 없다는 사실을 알면서도, 고분양가를 부추기는 잘못된 지구단위계획 때문에 민간업자 배만 불리는 돈벌이 사업으로 전락하였습니다. 

최근에 판교공공임대아파트 주민들은 분양 전환 산정가 문제로 시청 앞에서 집회를 하고 있으며, 2년 후면 5500여 임대 세대가 분양 전환을 앞두고 있어 식품연구원 부지 고분양가는 판교 공공임대사업자에게 이익을 챙겨주는 유리한 명분을 제공한 꼴이 되어 성남시는 임차인들을 거리로 내쫓는 시정을 하고 있습니다. 

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사진=수도권 지역 일간지에 실린 식품연구원 백현동 부지 개발 소식을 알리는 기사 캡처

공공의 개입으로 용도 지역을 변경하여 부동산의 가치를 상승시켰으나 그로 인해 발생하는 개발 이익은 민간기업에서 사유하게 되었고, 장래에 발생하게 될 기반 시설 등 도시 관리에 필요한 비용은 성남시가 떠안게 되는 것은 불합리한 결정입니다. 적어도 용도 지역 변경이라는 특혜를 주었다면 공익을 위한 부분에 더 신경을 썼어야 했습니다. 

한국식품연구원 부지는 당초에 공익을 위한 임대주택으로 공급했어야 했습니다. 판교테크노밸리에 직장을 뒀으나 비싼 부동산 가격 때문에 타지에 거주하는 직장인이 많습니다. 그들에게 임대주택이 공급되었다면 출·퇴근에 소요되는 불필요한 비용의 지출을 줄일 수 있으며, 상대적으로 저렴한 임대로 안정적으로 거주할 수 있으며, 임대 기간 후에는 경제적 여건에 따라 내 집 마련이라는 꿈도 이룰 수 있었을 것입니다. 

지금이라도 지방정부에서 공익을 위한 최소한의 사회적 책무를 다하기 위해서는 분양주택을 젊은 직장인을 위한 임대주택 공급으로 시정되어야 할 필요가 있습니다.〉

당시 수도권 지역 일간지 《경인일보》는 2017년 4월 18일 자 ‘[성남] 사기업 배불린 공공기관 부지 용도변경’이라는 제하의 기사에서 노 의원의 지적을 받아 관련 논란을 보도한 바 있다. 이 신문은 “공공기관 이전을 위해 용도 변경된 토지가 결국 사기업 잇속만 챙겨줬다는 지적이 나왔다”며 다음과 같이 보도했다.

〈한국식품연구원 부지는 A시행사가 주택 건설 시행자로 돼 있으며, 84㎡형 639세대, 114㎡형 398세대, 129㎡형 189세대 등 모두 1226세대 건설을 계획하고 있다. 사업 시행자 측은 지난 2015년 자연녹지지역이 준주거지역으로 용도 변경된 뒤 한국식품연구원 부지를 매입했고, 지난해 성남시가 공공부지의 용도 변경으로 부동산 가치가 상승함에 따라 기반 시설과 R&D 부지 기부채납을 늘리자 임대아파트 공급에서 분양아파트 공급으로 지구단위계획을 변경 요청했다. 이에 따라 애초 민간임대아파트 공급 계획은 사라지고 10%인 123세대만 임대하기로 바뀌었다. 노 의원은 이에 “공공의 개입으로 용도 지역을 변경해 부동산 가치가 상승했으나 그로 인해 발생되는 개발 이익은 민간 기업에서 사유화하게 됐다”며 “용도 지역 변경이라는 특혜를 준다면 공익에 더 신경 썼어야 했다”고 지적했다.〉

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사진=경인일보 기사 캡처

백현동 부지 개발 시행사 측 "분양아파트 전환한다고 특별히 이익 많이 남는 거 아냐... 임대아파트가 서민 위한 것이란 건 오해"

이에 대해 시행사 측은 이 신문에 “분양가를 기준으로 임대보증금과 임대료가 정해지므로 분양으로 전환했다고 해서 특별히 이익이 많이 남는 건 아니다”라며 “게다가 기존의 판교 민간임대 보증금이 6억~7억 원, 임대료 100만 원 선이었던 걸 본다면 임대아파트가 서민을 위한 것이란 건 오해”라고 입장을 밝혔다.

성남 지역 방송국에서 해당 논란을 다루기도 했다. ‘ABN뉴스’는 2017년 5월 24일 자 ‘식품연구원 부지 개발 특혜 공방’이라는 제하의 보도에서 “분당구 백현동에 위치한 한국식품연구원 부지의 개발 방식을 두고 특혜 논란이 계속되고 있다. 당초 100% 임대아파트로 조성하겠다고 했는데, 현재는 분양 아파트로 분양되고 있다는 것”이라고 전했다. 이하 뉴스 내용이다.

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사진=ABN뉴스 해당 기사 캡처

〈분당구 백현동 한국식품연구원 부지입니다. 한국식품연구원은 국가균형발전특별법에 따라 오는 7월 전라북도 완주군으로 이전합니다. 이전 후 남은 11만㎡ 부지는 현재 한 민간 건설사가 아파트 분양을 추진하고 있습니다.

2년 전 이 건설사는 해당 부지에 100% 임대아파트를 짓고 부지 내 연구센터를 건립해 성남시에 기부채납하겠다고 제안했습니다. 하지만 이 약속이 지켜지지 않고 있어 특혜라는 의혹이 제기됐습니다.

공익을 목적으로 부지의 용도를 자연녹지지역에서 준주거지역 등으로 변경해 줬는데, 이것이 민간 업자의 배만 불리게 됐다는 지적입니다.

[인터뷰] 노환인 시의원 / 자유한국당

“처음에 사업 시행자가 준주거지역으로 변경하면서 뉴스테이 8년짜리 임대아파트를 분양하려고 계획을 잡았었는데, 성남시와 협의하는 과정 속에서 갑자기 분양아파트 90%로 변경을 했다는 것이죠. 이 변경을 하는 순간 사업 시행사는 엄청난 특혜 의혹 소지가 있다는 것이죠.”〉

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사진=ABN 뉴스 캡처(2건 모두)

이에 대해 성남시 측은 당시 해당 매체에 “민간임대아파트 건설 계획은 계약 사항이 아니라 제안이었고, 이는 사업 추진 과정에서 수익성 악화를 우려해 건설사가 민간분양으로 변경한 것”이라며 “이 결정 배경은 전체 부지 가운데 50% 이상이 성남시 기부채납과 녹지와 공원 등 공공 기여로 조성되기 때문이라는 것”이라고 입장을 전했다. 

[현장음] 곽현성 국장 / 성남시 도시주택국(지난 4월 시정 질문) “계속 특혜 의혹 말씀하시는데 특혜 의혹 부분은 저희가 정상적으로 절차를 밟아서 한 부분이기 때문에 일말의 특혜 의혹은 없습니다.”〉

이 매체는 같은 해 6월 30일 보도에서는 식품연구원 백현동 부지에 민간 분양 아파트가 들어선다는 소식을 전하면서 “사업 부지는 오는 7월 전북 완주로 떠나는 한국식품연구원의 부지로 당초 성남시가 난개발을 이유로 주택부지로의 용도 변경을 거부했다가 돌연 주택분양사업을 허가해 논란이 일기도 했다”고 첨언하기도 했다.

2017년 당시 성남시의회 회의록, ‘백현동 논란’을 ‘대장동 개발’과 함께 지적하는 대목 나와

‘식품연구원의 백현동 부지 용도 변경 문제’에 대한 당시 성남시의원들과 성남시의 상반된 입장은 2017년 6월 14일에 개최된 성남시의회 2017년도 행정사무감사(제1차 정례회) 도시건설위원회회의록에 자세히 나와 있다. 회의록을 보면 문제점을 지적하는 시의원들의 질의와 성남시 측의 반론이 공방(攻防) 구도로 맞서고 있다. 공교롭게도 ‘백현동 논란’을 당시 ‘대장동 개발’과 함께 지적하는 대목이 나오기도 한다.워낙 공방이 치열해 분량이 방대하나, 당시 논쟁의 전말(顚末)과 시시비비(是是非非)를 전하는 차원에서 핵심 대목을 발췌해 게재한다. 

〈○노환인위원 (중략) 넷째 특혜 부분입니다. 제가 시정 질문할 때도 말했지만, 저는 카지노에 가본 적이 없어요. 잭팟이라는 용어를 썼어요. 그래서 이 내용을 쭉 읽어보니까 모 증권회사(※편집자註: PFV 법인인 주식회사 A사에 참여한 증권사를 지칭)가 5400억의 PF 자금을 조달하면서 51개월 동안 179억의 수익을 창출했다고 그래요. 이분들이 얼마를 투자했냐면 5400억 중에서 500억을 투자했는데 179억을 벌었어요. 국장님, 이거 어마어마합니다. 그러면 나머지 4900억 투자한 선순위 투자자들은 얼마를 벌었겠습니까? 이거 나중에 제가 증인 출석할 때 따질게요.

그다음에 고분양가로 인한 판교 10년 공공 임대아파트의 임차인들이 쫓겨나갈 판이었어요. 왜 그러냐 하면 고분양가에 대해서 우리 성남시가 분양가를 통제 규제할 수 없는데도 불구하고 아파트 분양 승인해 줬기 때문에 그런 거예요. 그래서 지금 성남시 행정이 무주택 서민을 위한 정책이 아니라 결국 사업자를 위한 선택을 했다. 

(중략) 국장님, 총체적으로 공동주택에 들어와서는 안 되는 이런 부지에 어떻게 성남시가 지구단위계획을 수립해서 이렇게 지구단위를 수립했습니까? 그 수립한 사람 누구입니까? 도시계획에 대해서 전문성이 있습니까, 없습니까? 그것만 이야기하세요.

○도시주택국장 곽현성  전문성이 있으니까 자격을 갖고 직을 수행한 겁니다.

○노환인위원  무슨 전문성이 있지요? 자, 도시계획은 다른 계획보다 상위계획이지요? 국장님, 그렇지요?

○도시주택국장 곽현성  예.

(중략)

○노환인위원  지구단위 팀장님 누구세요? 잠깐만, 위원장님. 제가 이것을……. 들어가세요, 나중에 내가 할게요. 괜히 팀장 불러가지고 될 게 아니고. 현재 국장님 계시니까 내가 이야기하는 거예요. 제가 한국식품연구원 지구단위계획 수립을 딱 보고 ‘이거 엄청난 특혜를 주기 위해서 전략적으로 보직을 부여한 거다. 어떻게 이럴 수 있을까?’

도시주택국장 곽현성  위원님, 자꾸 “특혜” 말씀하시는데요, 분명히 말씀드렸잖아요. 식품연구원에 공기업이 이전하면서 그렇게 용도 변경하도록 특별법이 있고 그거에 대한 정부에서도 협조 요청이 계속 온 상태라고 분명히 말씀드렸는데도 불구하고 자꾸 특혜라고 모는 자체가 특혜입니다, 지금. 왜 그렇게 말씀하십니까?

○노환인위원  국장님, 제가 아까 총체적 부실 7개를 언급했어요. 자, 그리고 나중에,

○도시주택국장 곽현성  아니요, 부실 부분은,

○노환인위원  국장님, 국장님은 그 당시에 국장님은 다른 부서에 있으셨으니까 내가 이렇게 말씀하시는 부분에 대해서는 내가 더 이상 이야기 안 하고 싶어요, 국장님하고. 내가 증인을 출석했어요, 그 당시의 국장을. 그때 내가 이야기할 거예요. 그러니까 현재 국장님한테 내가 총괄질의를 하는 것은 다른 거 하나도 없어요. 지금 지구단위계획 도시계획과에 전문성이 없는 공무원들은 거기 있으면 안 돼요. 왜 그러냐 하면 지금 내가 1년 동안 도시건설 상임위에 와서 이런 도시계획을 만드는 것을 보고서 제가 너무나 실망했기 때문에 그래요.

대장동도 마찬가지예요. 제가 대장동 개발에서 이재명 시장도 대한민국의 표준이 된다고 하는데, 도시계획법부터 다 훑어봤어요, 이거 분리방식으로 결합방식으로 할 수 있는가에 대해서. 그리고 법리 부분도 국토부에 문의도 다 해봤어요. 그거에 대해서도 국토부에서도 해석에 있어서 다툼의 여지는 있다고 이야기를 들었어요. 그것도 당연히 할 수 있다고 말할 수 없다는 거예요. 그래서 제가 또 공교롭게도 제 지역구에 지구단위계획이 잘못돼가지고 이런 문제가 생기니까 제가 여기에 대해서 더 깊게 공부할 수밖에 없어요, 더 자문을 구하고.

결국 그렇다 보니까 한국식품연구원의 지구단위계획을 보니까 이것은 내가 그래서 인터넷에 지구단위라는 용어가 뭔지에 대해서 하나씩 뜯어 봤어요. 지구단위 용어정의에 맞지 않는 지구단위계획을 수립했다는 거예요. 그리고 지구단위가, 도시계획이 얼마나 중요한가를 이제 내가 알았어요. 이제는 국장님, 6월에 인사이동이 있지요?

도시주택국장 곽현성  예.

노환인위원  이거 내가 시장님한테도 이야기할 거예요. 다른 데는 나 모르겠어요. 공동주택과도 중요하고 주택과도 중요하고 다 중요하지요. 하지만 우리 성남시 도시계획을 도시구조를 이렇게 계획하는 이 부서는 정말로 전공자, 실력 있고 경험 있고 전문지식 있는 사람들을 배치하셔야 돼요. 지금 그렇지 않았기 때문에 대장동이나 한국식품연구원에 이런 엉터리 같은 지구단위계획을 수립했다는 겁니다. 그거에 대해서는 국장님, 제가 이제 국장님한테는 인사 부분을 이야기하는 거예요. 그것을 분명히 내가 이야기하는 겁니다.

○도시주택국장 곽현성  위원님, 지금 전문성이 있는 부분들이고요, 지금 직원들이 우수한 직원들이 와 있습니다. 그렇게 말씀하시면 안 되고요. 그리고 절차를 밟아서 저희가 전문가가 설계하고 그것을 갖고 입안해서 주민공람 해서 주민의견도 듣고 또 의회 의견청취도 하고,

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사진=ABN 뉴스 캡처

○노환인위원  절차 이야기하지 마세요. 아까 우리 위원들도,

○도시주택국장 곽현성  각 분야별로 전문가들이 심의도 하고,

○노환인위원  국장님.

○도시주택국장 곽현성  그런 절차를 밟지 않습니까?

○노환인위원  전문가요?

○도시주택국장 곽현성  예, 분야별 전문가 다 있습니다.

○노환인위원  들어보세요.

○도시주택국장 곽현성  각종 평가를 받지 않습니다, 교통이나 환경이나 이런,

○노환인위원  그래서 내가 전문가가 중요한데,

○도시주택국장 곽현성  전문가 인정을 자꾸 안 하시니까 그런 말씀을 하시는 것 같은데요,

○윤창근위원  위원장님, 의사진행발언 좀 합시다.

○노환인위원  전문가도 정말로 정신 똑바른 전문가가 필요해요. 그리고 전문지식이 있고 경험이 있는 사람이 있어야 돼요. 내가 왜 이런 이야기를 하는데, 그런 전문성이 없고 정말로 원칙을 가지고 도시계획을, 지구단위계획을 하지 못하는 그런 부서장이 와 있으면 이게 올바르게 돌아가지 않는다니까요. 그러니까 한국식품연구원이라든가 대장동 개발이 지금 이렇게 만들어진 거 아닙니까?

○도시주택국장 곽현성  아니, 그런데 자꾸 위원님 잘못된 게 도대체 뭡니까, 그게?

○위원장대리 안극수  윤창근 위원님 의사진행발언이 들어왔으니까 의사진행발언 해주세요.

(중략)

○윤창근위원  그런 것을 감안해서 문제가 되는 부분들에 대해서는 아무튼 최대한 문제를 해결하기 위해서 우리시에서는 노력해 주시기 바라고. 지금 우리 노환인 위원께서 이야기하시는 부분도 이걸 근본적으로 돌리지 못한다면 문제제기를 하는 부분에 대해서 정리해서 그 문제에 대해서 해결할 수 있는 방법이 있는지를 지금이라도 연구를 해주시기 바랍니다.

이거 마치 특혜가 너무 심해서, 전체 사업이. 그러면 의사결정을 한 과정에 있는 모든 시의원들도 도시관리계획 결정할 때 시의원들, 도시계획심의 위원들이 모두 특혜에 연루된 것처럼 사실은 책임을 갖게 되거든요. 저도 이것을 결정하는 데 자리에 앉아있었던 사람으로서. 그렇지 않습니까? 이것을 결정하는 데 저도 의견청취해서 의견을 제시했던 사람이기 때문에.

그래서 특혜시비가 일어나지 않도록 우리 국장님께서 지금 제기되고 있는 문제들에 대해서 돌다리도 두들겨서 건너가야 되는 거니까 감정적으로 생각하지 마시고 점검을 한 번 더 철저하게 해보시기 바랍니다.

○도시주택국장 곽현성  예, 그렇게 하겠습니다.

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사진=ABN 뉴스 캡처

○윤창근위원  그래서 우리가 여기서 덜 받아낸 게 있으면 더 받아낼 수 있는 방법은 없는가 그리고 교통문제에 대해서 해결할 수 있는 방법은 없는가 그래서 그 지역주민들에게 피해를 최소화할 수 있는, 그래서 이 사업의 성과를 극대화할 수 있는 방법은 없는가, 이런 것들을 철저하게 챙겨주시기 바랍니다.

○도시주택국장 곽현성  예, 명심하겠습니다.

(중략)

증인(※편집자註: 당시 성남시 도시개발사업단장) 김낙중  식품연구원에서 지구단위 관리계획까지 다 끝나고 난 이후에 지구단위계획 수립 신청 제안이 들어왔습니다. 그래서 그 제안된 내용이 합법적이고 법률적 테두리 안에서 다 적법한지 여부를 검토하기 위해서 우리 실무자들이 담당자, 팀장, 과장 다 있습니다. 법적인 여부를 검토하고요. 그래서 그것을 법적인 검토에서 문제가 없다고 하면 행정절차를 진행하게 됩니다. 그 절차가 도시계획위원회의 심의를 받도록 돼 있습니다. 그래서 그 도시계획위원회에서 전문가들의 여러 가지 의견이 제시되면 그 내용을 반영해서 최종적으로 수립해서 고시합니다. 이상입니다.

○노환인위원  일단 국장님 말씀은 합법성에 대해서 검토를 한다 그렇게 말씀하셨어요. 그렇지요? 그게 가장 중요하니까요, 그렇지요?

○증인 김낙중  물론 법률적 검토가 가장 중요하지요.

(중략)

○노환인위원  그것을 내가 말씀을 드리고. 그다음에 가장 중요한 부분이 왜 임대아파트로 들어오기로 처음에 지구단위계획을 수립하다가 갑자기 분양 90%로 했다는 말이에요. 그래서 제가 이 부분에 대한 5분 발언도 했었고 시정질문도 했지 않았습니까? 여기에서 특혜가 있었다고 보이는 거예요. 제가 특혜가 아닌데 특혜라고 하면 어떻게 생각해도 좋아요. 그리고 나중에 수익성 부분에 대해서 내가 말씀드릴 거예요.

공공이 개입돼 가지고 용도지역을 이렇게 변경해 줬으면 최소한 이곳은 공동주택으로 허가를 해줬다면 이것은 임대아파트로 지어주는 게 일단은 무주택자들을 위해서, 그분들이 거기에 8년을 살든 얼마를 열심히 살다가 8년 동안 진짜 저축을 해서 분양전환을 할 수 있는 능력이 되면 분양전환을 할 수 있게끔, 최소한 이 정도의 공공성은 있어야 된다.

그런데 왜 갑자기 이걸 국장님, 변경을 했습니까?

○증인 김낙중  예, 말씀드리겠습니다. 지금 위원님께서 말씀하신 사항을 요약하면 두 가지로 먼저 나눠서 말씀드리겠습니다. 그 지역에 왜 아파트를 짓게 만들게 됐느냐, 지구단위계획에서 아파트를 짓게 만들게 했느냐라고 말씀하신 사항은 아까 도시계획 체계에 대해서 말씀드렸듯이 이미 도시관리계획에서 공동주택을 허용하는 것으로 결정이 돼 있습니다.

○노환인위원  그거 누가 결정합니까? 성남시가 하지요?

○증인 김낙중  그렇지요.

○노환인위원  그러니까요. 그것도 성남시가 했고.

○증인 김낙중  아니, 어쨌든,

○노환인위원  그러니까요.

○증인 김낙중  그 과정에 대해서는 물론 익히 공공기관 이전과 관련,

○노환인위원  왜 임대아파트에서 분양아파트로 변경했는가만, 국장님.

○증인 김낙중  그러니까 그 두 가지 말씀을 요구했기 때문에,

○노환인위원  그래요. 관리계획도 성남시가 했잖아요.

○증인 김낙중  두 가지 말씀이 있었기 때문에 두 가지를 요약해서 말씀드립니다. 공동주택을 왜 하게 됐느냐라는 것에 대해서는 이미 관리계획에서 공동주택을 허용했다고 했기 때문에 그 부분은 지구단위계획에서 검토할 대상은 아니라고 보고요. 왜냐하면 이미 결정이 돼 있는 부분이고,

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사진=감사원 감사보고서 캡처

○노환인위원  관리계획을 누가 합니까, 그러면?

○증인 김낙중  관리계획은 저희가 결정하지요.

○노환인위원  그러니까 공무원들이 하는 거지 않습니까, 공동주택은.

증인 김낙중  그러니까 이어서 왜 임대아파트에서 분양아파트로 했느냐, 이 과정을 중간에 대한 사항을 설명이 없으면 이해를 못 하실 것 같아서 진행과정을 간략하게 말씀드리겠습니다.

처음에 관리계획 변경을 제안했을 적에는 식품연구원에서 도로나 공원, 주차장 등에 대한 기반시설에 대해서만 기부채납하기로 돼 있었습니다. 그런데 그렇게 들어와 있던 부분을 저희가 용도지역에 대한 변경을 하면서 최소한의 공공기여는 있어야 될 것이라고 판단을 했습니다. 그러면 그 공공기여라는 것이 법적으로 얼마를 하도록 돼 있는 부분은 없습니다만 그래도 성남시 발전을 위해서는 뭔가는 기여해야 되겠다는 판단하에 저희가 식품연구원하고 세 차례에 걸쳐서 협의를 진행해서 R&D센터라는 R&D 용지를 저희들이 기부채납을 받게 돼 있습니다.

그러다 보니까 당초에 계획이 없던 R&D 용지, 기반시설용지 또 환경청에서 평가한 환경영향평가에 대한 문제, 이런 문제가 대두되다 보니까 사업부지 면적이 굉장히 줄어들다 보니 사업하고자 하는 식품연구원에서는 “사업부지가 너무 많이 줄어드느니 이것은 임대아파트에서 분양아파트로 전환하겠다”고 제안이 왔습니다. 

그래서 그것을 검토한 결과는 저희가 수용했습니다. 수용했던 이유는 식품연구원에서 제안했던 임대아파트는 전부 40평형대 이상인 중대형 임대아파트였습니다. 그러면 과연 그 중대형 임대아파트가 서민들을 위한 주거정책에 맞는 임대아파트인지 여부는 심도 있게 고민했습니다. 그래서 이것은 서민을 위한 임대아파트가 아니기 때문에 저희들이 분양아파트를 전환시켜줬고요. 전환을 시켜주면서도 저희가 부지 내에, 식품연구원 내에 주거가 없기 때문에 실시상에는 주거이전대책은 수립하지 않아도 되지만 저희가 재개발이나 재건축지역에서 임대아파트의 의무비율이 있기 때문에 그것과 유사한 사례를 비교해서 부지 내에 임대아파트도 10%를 또 의무적으로 설치하도록 그렇게 저희가 조정해서 분양으로 전환시킨 겁니다.

○노환인위원  예, 국장님. 기부채납을 했기 때문에 하고, 40평도 임대아파트예요. 우리 판교 LH 임대아파트는 38평, 44평이에요. 정말로 이분들 감사하게 잘 살고 계세요, 분양전환은 2년 남겨뒀지만. 지금 국장님께서는 R&D센터에 기부채납을 많이 해줬기 때문에 임대를 분양으로 해줬다. 그러면 R&D센터에 대해서 기부채납 받았을 때 공공기여도에 대해서 산출내역이 나왔을 거란 말이에요, 그렇지요?

○증인 김낙중  예.

○노환인위원  그리고 또 임대아파트를 분양아파트로 해줬을 때 시행업자들이 얼마나 많은 수익이 창출되는가에 대한, 수익성에 대해서는 검토했습니까?

○증인 김낙중  그 사업에 대한 수익성까지는 저희가 관리계획을 다루면서 그것은 검토를 하는 사항이 아닙니다. 다만,

○노환인위원  그게 국장님,

○증인 김낙중  다만 저희가 R&D센터에 대한 부지를 당초 식품연구원에서는 기부채납에 대한, 공공기여에 대한 사항은 전혀 없던 상태에서 저희가,

○노환인위원  전혀 없지는 않아요.

○증인 김낙중  아닙니다.

○노환인위원  일부 있어요.

○증인 김낙중  아닙니다.

○노환인위원  말씀하세요.

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사진=감사원 감사보고서 캡처

○증인 김낙중  절대 없습니다. 그래서 그것을 저희 나름대로는 최대한 공적 개념을 도입해서 저희가 기부채납을 받아야 되겠다고 많은 노력 끝에 일단은 받아왔습니다. 그 부분은 이해를 하실 부분은 이해해 주셨으면 좋겠습니다.

(중략)

○노환인위원 국장님, 내가 왜 이런 이야기를 하냐면 이런 것들이 처음부터 시행과정 속에서 쭉 협상해오다가 결국에는 뭐냐, 사업시행자의 수익을 창출해 주는 어떤 결과가 됐다.

그리고 아까 임대아파트에서 분양아파트로 해줄 때에는 이게 도대체 토지가격을 얼마 취득하는가 다 나오지 않습니까, 국장님? 그런데 이 부분에 대해서 지구단위계획을 수립하는 공무원들이 토지비용이 2180억 정도 되고, 건축비, 그러면 이게 다 나오지 않습니까? 표준 건축비 계산 나오잖아요. 국토부에 고시돼 있는 표준 건축비는 이게 이익이 포함된 표준 건축비예요. 이 계산을 하면 지금 얼마 나오냐, 2230억 정도 나와요. 그러면 토지비용 플러스 건축비용을 합하면 한 4억 4200만 원 정도 나와요. 

이렇게 되면 이분들이 지금 PF를 얼마 했느냐, 5400억을 했어요. 그러면서 이것을 제가 분양가별 평당 2000만 원, 2300, 2400, 2500만 원 이야기도 나오는데 평당 2000만 원에 분양을 했을 경우에 이분들이 총 금액이 얼마 나오냐 하면 7480억 정도 나와요. 그러면 다른 거 다 빼고 부수적인 거, 도로 기반시설 그런 거 다 빼고, 그래 봤자 얼마 안 나와요. 내가 공공기여도 다 봤어요, 이 금액. 얼마 되지도 않아요. 그러면 평당 2000만 원에 분양을 해도 이분들이 3000억을 벌어요. 3000…….

제가 왜 이게 특혜라고 이야기를 하느냐 하면 이런 계산 수치는 제가 비전문가라도 계산하기, 조금만 조언을 얻으면 바로 답이 나오는 거예요. 그런데 지금 우리 공무원들은 지구단위계획을 하면서 자꾸 내가 비전문가라고 하면 안 된다고, 전문성이 없다고 지적하는 게 뭐냐면 최소한 이런 공공부지를 용도를 변경해 주는 지구단위계획을 하면서 이걸 해줬을 경우에 얼마의 수익이 창출되는가를 봤어야 되는 거지요. “그런 것은 저는 안 해봤습니다.” 이런 식으로 이야기하시면 이게 어떻게 우리가 특혜가 아니라고 이야기할 수 있겠습니까, 국장님?

○증인 김낙중  말씀드리겠습니다. 물론 위원님께서 특혜라고 말씀하실 수는 있습니다. 그건 제가 거기에 대해서는 반론 제기는 안 합니다. 도시계획이라는 것이 공적인 부분과 사적인 부분이 다 공존해 있는 그런 부분인데, 저는 그렇게 보지는 않는다는 말씀을 먼저 드리고요.

(중략)

○노환인위원  그런데 제가 이 부분에 대해서는 항상 공무원들은 이야기하세요. “적법성이 있는지에 대해서 따졌습니다.” 맞아요. 불법은 하면 안 되니까, 공무원이 징계를 받으니까, 책임을 져야 되니까. 그런데 수익성, 이것을 해줬을 경우에 이 사업자가 얼마나 많은 수익을 주고 우리 공무원들이 이 돈을 이렇게 대박이 터지게끔 하는 것도 상당히 문제가 있다. 이 부분에 대해서 고민했겠지요. 그게 결국 생각해낸 게 R&D센터를 기부채납 받는 거. R&D센터를 기부채납 그만큼 줘도 이분들이 이만큼이나 많은 수익이 창출되는 거예요. 그러면 이 부분에 대해서 더 고민하고 더 그 부분에 대해서 이분들한테 특혜를 주면 안 되는 거였지요.

대장동 의혹과 백현동 논란을 어떻게 봐야 하나

지금 논란이 되고 있는 이른바 ‘대장동 의혹’의 핵심 쟁점은 공공복리(公共福利)를 위해 성남시민들에게 귀속돼야 할 시내(市內) 부동산 개발 이익의 상당 부분이, 관련 사업에 참여한 민간 시행업자들에게 돌아간 게 아니냐는 것이다. 

본보(本報)가 감사원 감사보고서를 통해 2회에 걸쳐 재조명한 ‘백현동 논란’도 동일 선상에서 해석할 수 있다.

식품연구원 부지 매각 및 용도 변경(녹지지역에서 준주거지역으로, 임대아파트에서 분양아파트로) 문제는 결국 몇몇 관계자들의 일탈과 그에 따른 징계 조치로 끝나지 않고, 결과적으로 부동산 시행 업체가 더 많은 개발 이익을 가져가게끔 만들었다. 그 과정에서 불법적 요소 여부를 떠나, 이 같은 결과가 ‘부동산 개발을 통한 성남시의 발전과 시민들의 복리 증진’에 합치되는 일인지는 논란의 지점으로 남는다. 

대장동 의혹을 추적 중인 윤창현 의원은 앞서 《조선펍》과의 인터뷰에서 “대장동 의혹은 불법, 합법의 문제가 아닌 공정, 불공정의 문제”라고 말했다. 백현동 논란도 마찬가지다. 식품연구원 부지 매각과 용도 변경은 과연 ‘공정한 결과’를 가져온 것인가.